BLOG JURIDIQUE – La mise en place du droit d’in­ter­pel­la­tion citoyenne a beau­coup fait par­ler d’elle. Entre les par­ti­sans du pro­jet, les oppo­sants et les mi-figues mi-rai­sins, pas facile de s’y retrou­ver ! Afin que cha­cun puisse se faire une opi­nion éclai­rée, Alicia Goncalves, Pierre Jacquier, Aurore Lamarche, Émilie Naton, Reyman Remtola et Sarah Valette, étu­diants à la faculté de droit de Grenoble, pro­posent de faire le tour du sujet. Bonne lecture !

© Nils Louna – pla​ce​gre​net​.fr

« Nous devons por­ter haut notre héri­tage, être fiers de ce qui fonc­tionne et oser pro­po­ser des formes de par­ti­ci­pa­tions nou­velles. » Tel est le fon­de­ment de ce lien par­ti­cu­lier qu’Éric Piolle sou­haite tis­ser entre les citoyens et la muni­ci­pa­lité (V., le Journal de l’Union de quar­tier Centre-Gares de mai 2015).

Grenoble est en effet le labo­ra­toire d’expériences de démo­cra­tie locale, notam­ment par le biais de dis­po­si­tifs tels que les conseils citoyens indé­pen­dants et le bud­get par­ti­ci­pa­tif… et aujourd’­hui de la fameuse “inter­pel­la­tion citoyenne”.

Lors d’une réunion de recherche à la faculté de droit de l’université Grenoble-Alpes, Pierre-Loïc Chambon, res­pon­sable admi­nis­tra­tif de la démo­cra­tie locale, affir­mait, à pro­pos du nou­veau dis­po­si­tif pré­senté par Pascal Clouaire lors de l’Acte 2 des assises citoyennes tenu le 23 jan­vier 2016, que « mettre quelque chose sur la table devant les citoyens, c’est mieux que le mettre sous la table ». Avancer en toute trans­pa­rence, c’est donc le choix qui a été fait par la mai­rie. Peut-être à ses risques et périls.

Le droit d’interpellation et de vota­tion citoyenne

C’est afin de répondre à l’attente de nom­breux Grenoblois que, ce 23 jan­vier, a été exposé le pro­jet du droit à l’interpellation et à la vota­tion citoyenne. Celui-ci vise à don­ner un pou­voir d’initiative citoyenne à tra­vers des pétitions.

À condi­tion qu’elle relève de la com­pé­tence du conseil muni­ci­pal, toute péti­tion obte­nant 2000 signa­tures de Grenoblois de plus de seize ans devra être débat­tue puis sou­mise au vote du conseil municipal.

En cas de rejet de ce der­nier, la péti­tion sera sou­mise à une vota­tion citoyenne, orga­ni­sée pen­dant six jours une fois par an, en même temps que le bud­get par­ti­ci­pa­tif, en sept lieux dans la ville, par laquelle elle sera adop­tée si elle obtient 20 000 voix favo­rables, à condi­tion qu’il n’y ait pas plus de voix défa­vo­rables que de voix favo­rables. Et cela quelle que soit la posi­tion qu’avait adop­tée le conseil muni­ci­pal sur cette pétition.

Pour l’administration muni­ci­pale, c’est en outre un devoir d’accompagner ce pro­jet sur la scène publique et d’éviter de le lais­ser dans l’ombre. Mille flyers sont ainsi pré­vus pour per­mettre aux citoyens de com­prendre la ques­tion débattue.

Les argu­ments “pour”

« Non vrai­ment, il ne s’agit pas d’un coup de com’, cela incarne le sens pro­fond de nos convic­tions. » A tra­vers l’Acte 2 des assises citoyennes, Pascal Clouaire a défendu cette nou­velle étape de la démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive. Bien entendu, c’est une idée inté­res­sante à laquelle de nom­breuses per­sonnes sous­crivent, consi­dé­rant qu’il s’agit d’un véri­table pro­grès per­met­tant une avan­cée vers la démo­cra­tie directe, vers une authen­tique co-construc­tion des poli­tiques publiques.

Dans son livre Un long che­min vers la liberté, Nelson Mandela disait : « Tous ceux qui vou­laient par­ler le fai­saient. C’était la démo­cra­tie sous sa forme la plus pure. Il pou­vait y avoir des dif­fé­rences hié­rar­chiques entre ceux qui par­laient, mais cha­cun était écouté, chef et sujet, guer­rier et sor­cier, bou­ti­quier et agri­cul­teur, pro­prié­taire et ouvrier. Les gens par­laient sans être inter­rom­pus et les réunions duraient des heures. Le gou­ver­ne­ment avait comme fon­de­ment la liberté d’expression de tous les hommes, égaux en tant que citoyens. (…) La démo­cra­tie signi­fiait qu’on devait écou­ter tous les hommes, et qu’on devait prendre une déci­sion ensemble en tant que peuple. La règle de la majo­rité était une notion étran­gère. Une mino­rité ne devait pas être écra­sée par une majo­rité. » C’est bien là une limite de la démo­cra­tie repré­sen­ta­tive : la mino­rité ne se sent pas repré­sen­tée par la majo­rité issue des urnes, et se sent donc délais­sée, mise de côté.

Grâce à l’in­ter­pel­la­tion citoyenne, le maire accepte de remettre en cause sa propre majo­rité, consi­dé­rant – c’est la signi­fi­ca­tion du seuil de 20.000 voix –, que « seule la démo­cra­tie peut défaire la démo­cra­tie ». L’idée est de don­ner plus d’im­pact à la par­ti­ci­pa­tion et d’offrir la pos­si­bi­lité à cha­cun d’entre nous, à chaque citoyen, de por­ter sa voix et de pro­po­ser des idées. Le citoyen n’est plus écrasé par un État loin­tain qui pren­drait des déci­sions décon­nec­tées, mais il a désor­mais le pou­voir de créer des débats au sein du conseil muni­ci­pal et de prendre des déci­sions. Le citoyen peut donc remettre en cause la légi­ti­mité des déci­sions prises, non plus tous les six ans, mais à chaque péti­tion qui abou­tit. La démo­cra­tie est continue.

Les argu­ments “contre”

Cette col­la­bo­ra­tion néces­site tou­te­fois une confiance entre les deux acteurs, sans laquelle l’entreprise de la démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive serait rui­née. Or, on entend de plus en plus s’exprimer un cer­tain scep­ti­cisme : de plus en plus de Grenoblois affirment que ce n’est pas la peine de se rendre aux concer­ta­tions orga­ni­sées par la mai­rie, que les débats seront orien­tés vers des déci­sions prises d’avance…

Alors que Pascal Clouaire assure que la muni­ci­pa­lité est prête à suivre les choix qui sor­ti­ront de ce dis­po­si­tif, un doute appa­raît avec les pro­pos du maire Éric Piolle – « Vous devez écou­ter notre pro­jet », « n’oubliez pas un détail, nous sommes là jusqu’en 2020 » –, lan­cés le soir du 10 février 2016, lors d’une concer­ta­tion à la Chambre du com­merce pour répondre aux citoyens, dont beau­coup de com­mer­çants fai­sant part de leur mécon­ten­te­ment. La prio­rité de la muni­ci­pa­lité est-elle son pro­gramme poli­tique ou la démo­cra­tie participative ?

On voit alors émer­ger une crainte, celle de la démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive comme ins­tru­ment du pou­voir poli­tique. Quelle vic­toire média­tique de s’attribuer une plus grande légi­ti­mité en disant qu’une telle déci­sion a été prise avec le sou­tien populaire…

Qu’en est-il alors de ce tout nou­veau méca­nisme qu’est le pou­voir d’initiative locale ? 20 000 voix n’est pas un nombre ano­din. 20 000, c’est à peu près le nombre de voix obte­nues par le parti majo­ri­taire aux der­nières élec­tions muni­ci­pales, nombre que l’opposition ne peut atteindre qu’en s’alliant, ou en obte­nant la par­ti­ci­pa­tion de citoyens qui se sont abs­te­nus lors du grand vote. Or, ces deux der­nières hypo­thèses sont peu envi­sa­geables, à moins que ce dis­po­si­tif ne per­mette de sor­tir vrai­ment des oppo­si­tions poli­tiques tra­di­tion­nelles, ce qui reste à démontrer.

Une ban­de­role à Grenoble. DR

Par ailleurs, comme l’a sou­li­gné Paul Bron, conseiller muni­ci­pal de l’Union de gauche, « est-ce que la Ville est prête à mettre en œuvre des choses qui sont com­plè­te­ment contraires à ses orien­ta­tions ? » Paul Bron a fait remar­quer que la démo­cra­tie locale semble n’avoir pour par­ti­ci­pants que les par­ti­sans du parti majoritaire…

Ainsi, alors qu’il existe des moyens de s’exprimer à Grenoble, par exemple les unions de quar­tier véri­ta­ble­ment indé­pen­dantes de tout bord poli­tique, tout pro­grès dans les méca­nismes de démo­cra­tie ins­tau­rés par le parti majo­ri­taire ne se fera-t-il pas en faveur des par­ti­sans de ce parti majo­ri­taire, insuf­fi­sam­ment repré­sen­ta­tifs de la société ?

Le débat juridique

La par­ti­cu­la­rité de la situa­tion gre­no­bloise vient aussi du fait que, très rapi­de­ment, des ques­tions ont été sou­le­vées sur la léga­lité du dis­po­si­tif, notam­ment par Pascal Clerotte, membre du mys­té­rieux “Gam”. Lors de son « Grand oral » orga­nisé par Science Po Grenoble le 12 avril 2015, Eric Piolle assu­mait être prêt, s’il le fal­lait, à « frot­ter sur les bords » du droit fran­çais. Qu’en est-il ?

La démo­cra­tie directe est consa­crée par la Constitution, au niveau local, depuis la réforme de 2003. L’article 72 – 1 de la Constitution met en place des réfé­ren­dums locaux et le droit de péti­tion local, l’ar­ticle L. 1112 – 15 du Code géné­ral des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales pré­voit la pos­si­bi­lité de consul­ta­tion des citoyens. C’est une sorte de syn­thèse de ces dif­fé­rents outils que semble vou­loir mettre en place, à sa manière, la mai­rie de Grenoble.

Depuis 2003, l’article 72 – 1 de la Constitution per­met aux citoyens de deman­der l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée déli­bé­rante de la col­lec­ti­vité concer­née l’é­tude d’une péti­tion pré­sen­tée par ces citoyens. Le pro­blème inter­vient avec la mise en œuvre de ce droit, car si l’ar­ticle 72 – 1 de la Constitution pré­voit ce méca­nisme, il pré­voit aussi une loi d’ap­pli­ca­tion pour pou­voir le mettre en œuvre… loi d’ap­pli­ca­tion qui n’a jamais été adop­tée en métro­pole. S’en sont sui­vies des déci­sions de juri­dic­tions admi­nis­tra­tives, for­cées d’an­nu­ler les actes des col­lec­ti­vi­tés sur les­quelles elles ont eu à se prononcer.

Dans un pre­mier temps, le tri­bu­nal admi­nis­tra­tif de Paris, dans un arrêt « Préfet d’Île de France » du 11 février 2011, avait accepté le dis­po­si­tif de péti­tion mis en place par la ville de Paris. Mais ensuite, les Cours d’ap­pel de Lyon et Versailles, res­pec­ti­ve­ment en 2012 et 2014, ont toutes deux annulé des actes ins­tau­rant ce droit de péti­tion. Si les fon­de­ments dif­fèrent, les pro­blèmes de fond res­tent les mêmes : d’après la juris­pru­dence, les étran­gers et les mineurs ne peuvent pas prendre part à la péti­tion, d’une part, et il est obli­ga­toire de res­pec­ter cer­tains seuils fixés par le CGCT (pour une com­mune ou un EPCI, un 1/5^e des élec­teurs ins­crits sur les listes élec­to­rales ; pour toute autre col­lec­ti­vité, 1/10^e des élec­teurs ins­crits sur les listes), élevés.

La seule hypo­thèse, aujourd’­hui, où ce droit de péti­tion existe (Paris, Île de France, Ille-et-Vilaine), c’est lorsque le pré­fet n’a pas déféré l’acte en ques­tion (il en a la com­pé­tence). Inutile de pré­ci­ser que la péti­tion ne peut concer­ner une com­pé­tence d’une autre col­lec­ti­vité, a for­tiori l’État, même si la demande porte sur les consé­quences pour la col­lec­ti­vité de l’exercice de cette com­pé­tence. C’est notam­ment le cas pour le tracé d’une auto­route ou, par exemple, l’extension d’un aéroport…

Quant aux réfé­ren­dums locaux, ils existent, mais sont aussi sou­mis à des seuils impor­tants. En vertu de l’article LO1112‑7 CGCT, le pro­jet sou­mis à réfé­ren­dum local est adopté si la moi­tié au moins des élec­teurs ins­crits a pris part au scru­tin et s’il réunit la majo­rité des suf­frages exprimés.

La muni­ci­pa­lité a, en adop­tant le seuil de 20.000 voix majo­ri­taires, pri­vi­lé­gié une autre logique.

Le dis­po­si­tif pro­posé par la mai­rie pré­sente donc des risques juri­diques… rai­son pour laquelle la muni­ci­pa­lité a fina­le­ment décidé de ne pas faire voter de déli­bé­ra­tion au conseil muni­ci­pal. Cette prise de posi­tion de la majo­rité vis-à-vis du droit ne manque pas de créer un autre débat sur l’état du droit actuel en matière de démo­cra­tie locale.

L’état du droit est-il satisfaisant ?

La mise en œuvre de l’article 72 – 1 de la Constitution ren­contre aujourd’­hui un obs­tacle majeur : tan­dis qu’il pré­voit une loi d’ap­pli­ca­tion concer­nant les moda­li­tés de mise en œuvre de ce droit, aucune loi n’a effec­ti­ve­ment été adop­tée… en métro­pole. En effet, les ter­ri­toires d’outre-mer ont un avan­tage (Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon), puisque la loi de mise en œuvre de cet article a été votée pour ces ter­ri­toires. Ce n’est pas le cas de la métro­pole, ce qui obs­true com­plè­te­ment la pos­si­bi­lité de mise en œuvre de ce droit, d’une part parce que les col­lec­ti­vi­tés locales qui l’ap­pliquent sont alors dans l’illé­ga­lité, d’autre part parce que les juri­dic­tions admi­nis­tra­tives ne sont pas enclines à lais­ser œuvrer les col­lec­ti­vi­tés, la cen­sure tom­bant rapidement.

Le manque criant d’une réponse légis­la­tive est sans appel : les col­lec­ti­vi­tés qui sou­haitent aujourd’­hui se pré­va­loir de ce pro­ces­sus (et elles semblent nom­breuses), sous quelque forme que ce soit, sont sus­cep­tibles d’être condam­nées par la juri­dic­tion admi­nis­tra­tive. S’il est vrai que le gou­ver­ne­ment, dans une réponse minis­té­rielle du 1^er Mars 2011, a estimé qu’il n’y avait pas besoin d’une loi d’ap­pli­ca­tion, consi­dé­rant que l’ar­ticle L. 1112 – 16 CGCT posait déjà les moda­li­tés d’ap­pli­ca­tion de l’ar­ticle 72 – 1 de la Constitution, il est dif­fi­cile juri­di­que­ment de se satis­faire de cette solu­tion, et les seuils pré­vus par cet article s’a­vèrent très élevés.

Par ailleurs, est sou­levé régu­liè­re­ment par les col­lec­ti­vi­tés le pro­blème des élec­teurs : à l’ins­tar de la mai­rie de Grenoble, beau­coup de col­lec­ti­vi­tés tentent de faire par­ti­ci­per les mineurs de plus de seize ans et les étran­gers, de manière glo­bale des indi­vi­dus qui ne sont pas ins­crits sur les listes élec­to­rales en France : bien qu’intéressante, cette mesure demeure sen­sible. Peut-être serait-il oppor­tun pour le légis­la­teur, si tant est qu’il inter­vient en la matière, de per­mettre pour des méca­nismes à enjeux locaux d’é­lar­gir le champ des votants possibles ?

Malheureusement, nom­breuses sont les col­lec­ti­vi­tés qui sont confron­tées à ce vide juri­dique, pesant. Pourtant, même à l’é­chelle euro­péenne, des méca­nismes très simi­laires existent, sont mis en place et fonc­tionnent. Il s’a­git notam­ment du « droit d’a­dres­ser des péti­tions au Parlement euro­péen », et du droit d’i­ni­tia­tive citoyenne qui per­met à un mil­lion de citoyens euro­péens de deman­der à la Commission de pré­sen­ter des pro­po­si­tions nou­velles. Qu’attend-on pour per­mettre aux col­lec­ti­vi­tés d’en faire de même, en France ?

Si l’on peut donc légi­ti­me­ment s’étonner de la liberté que s’accorde la ville de Grenoble avec la léga­lité, force est de consta­ter que l’état du droit n’est pas plei­ne­ment satis­fai­sant non plus… Cependant, pour que tout cela ne soit pas que lit­té­ra­ture, encore fau­drait-il que les citoyens s’in­té­ressent plei­ne­ment à la démo­cra­tie locale…

Les citoyens s’intéressent-ils à la démo­cra­tie locale ?

Aussi posi­tifs soient-ils, les méca­nismes de démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive peinent à trou­ver suf­fi­sam­ment de par­ti­sans. Si la majo­rité des citoyens sont d’ac­cord avec le fait d’être plus et mieux écou­tés par les pou­voirs poli­tiques, très peu d’entre eux appa­raissent prêts à se lan­cer dans cette aven­ture. Les idées séduisent mais les actes et les concré­ti­sa­tions ne par­viennent pas à suivre. Ainsi voit-on la par­ti­ci­pa­tion citoyenne bais­ser aujourd’hui.

Si l’on prend l’exemple du bud­get par­ti­ci­pa­tif qui a été voté les 18 et 19 sep­tembre, 800 000 € de bud­get ont été mis à la dis­po­si­tion de la créa­ti­vité et des ini­tia­tives citoyennes. Étaient invi­tés à voter les rési­dents gre­no­blois âgés de plus de seize ans. En élar­gis­sant le vote au-delà des seules per­sonnes ins­crites sur les listes élec­to­rales, la Ville espé­rait sans doute une meilleure per­for­mance que… 998 votants.

Au sein des conseils citoyens indé­pen­dants, le nombre d’absents aug­mente jusqu’à atteindre la moi­tié des per­sonnes dési­gnées pour y par­ti­ci­per. La Maison de la culture de Grenoble, qui a accueilli l’Acte 2 des assises citoyennes le 23 jan­vier, n’a compté qu’environ 430 per­sonnes qui se seraient dépla­cées pour y assis­ter et s’informer des pro­po­si­tions du maire.

Dès lors, ces dis­po­si­tifs de démo­cra­tie locale atteignent-ils leur but ? Cette faible par­ti­ci­pa­tion relève-t-elle d’un manque d’in­for­ma­tion ou d’un manque de volonté des citoyens ? Sans doute les deux. Amener de nom­breuses per­sonnes à se dépla­cer dans les bureaux de vote semble peu évident. Le pre­mier pas pour y arri­ver pour­rait être une meilleure com­mu­ni­ca­tion. C’est d’ailleurs pour cette rai­son que la muni­ci­pa­lité a décidé d’organiser la vota­tion citoyenne sur six jours et en même temps que le bud­get par­ti­ci­pa­tif, afin d’augmenter la participation.

Ce faible nombre de par­ti­ci­pants peut éga­le­ment être perçu comme une menace pour ce type de pro­jets et l’en­semble de la com­mu­nauté. La démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive pour­rait être mani­pu­lée à des­sein par de petits groupes d’in­di­vi­dus qui pri­vi­lé­gie­raient leurs inté­rêts per­son­nels et non ceux de la société (maté­riels, financiers…) ?

À tra­vers ce manque de récep­ti­vité et de par­ti­ci­pa­tion de la part des citoyens, le risque de voir appa­raître des super-citoyens est tan­gible. Ces per­sonnes seraient bien plus inves­ties que d’autres dans la vie poli­tique locale et leurs voix seraient alors pré­pon­dé­rantes et cou­vri­raient celles des autres, notam­ment les voies dis­si­dentes, au risque d’al­té­rer le suf­frage universel.

Mais peut-être ces errances consti­tuent-elles un pas­sage néces­saire pour aller vers un plus grand déve­lop­pe­ment des méca­nismes de démo­cra­tie ? Peut-être est-ce une fois l’exemple donné qu’une plus grande par­ti­ci­pa­tion locale pourra exis­ter ? Tout comme la démo­cra­tie repré­sen­ta­tive, la démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive ne s’apprendra pas en un jour…

Conclusion

Peut-être la véri­table résis­tance à don­ner du pou­voir au citoyen tient-elle au manque de confiance en une véri­table démocratie.

Pour Antoine Chollet, cher­cheur au Centre d’histoire des idées poli­tiques et des ins­ti­tu­tions (CHIPI) de l’Université de Lausanne, doc­teur en science poli­tique de l’Institut d’études poli­tiques de Paris, cer­tains conti­nuent de pen­ser que l’é­lite est éclai­rée alors que le peuple est igno­rant, que cer­taines règles existent et sont fixées défi­ni­ti­ve­ment, sont intou­chables. Pourtant, selon lui, « tous les citoyens doivent pou­voir par­ti­ci­per effec­ti­ve­ment au pou­voir, en son sens le plus géné­ral, non parce qu’ils sont popu­laires ou ambi­tieux, qu’ils ont été élus à une charge ou à une autre, mais tout sim­ple­ment parce qu’ils sont des citoyens ».

Au final, il y a des argu­ments pour et des argu­ments contre. Certes, on recon­naît un pou­voir au citoyen et en cela, on se rap­proche de la démo­cra­tie dans son sens le plus pur. Cependant, cela se fait au péril d’autres valeurs. La démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive n’est pas une for­mule magique en tant qu’elle n’est pas elle-même dénuée d’ambiguïté.

Ainsi Nelson Mandela finis­sait-il tout de même par conclure : « Je n’ai jamais oublié l’axiome du régent : un chef, disait-il, est comme un ber­ger. Il reste der­rière son trou­peau, il laisse le plus alerte par­tir en tête, et les autres suivent sans se rendre compte qu’ils ont tout le temps été diri­gés par-der­rière. »

Alicia Goncalves, Pierre Jacquier, Aurore Lamarche, Emilie Naton, Reyman Remtola, Romain Rambaud, Sarah Valette