Démocratie locale : focus sur les conseils citoyens indépendants

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BLOG JURIDIQUE – Avant que la délibération créant les Conseils citoyens indépendants (CCI) adoptée le lundi 23 mars ne soit publiée, Camille Morio, doctorante chargée d’enseignement à la faculté de droit, nous explique comment ceux-ci vont fonctionner et nous livre son analyse juridique de la question.

 

 

 

Conseil muni­ci­pal du 23 mars 2015 – Hôtel de ville de Grenoble – Camille Morio CC BY-NC 3.0 FR

Le conseil muni­ci­pal de Grenoble qui s’est tenu ce lundi 23 mars a voté la créa­tion des Conseils citoyens indé­pen­dants (CCI). Les CCI sont des orga­nismes de démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive répon­dant à un enga­ge­ment de la majo­rité élue en mars 2014. Ils ont pour objec­tif d’associer le plus grand nombre d’usagers de la ville à la déci­sion poli­tique. Ils sont le fruit d’un tra­vail de co-construc­tion entre des citoyens volon­taires et des élus qui a débuté à l’automne 2014.

 

La déli­bé­ra­tion votée lundi 23 mars 2015 est le fruit de leur tra­vail (pour en savoir plus sur le pro­ces­sus de co-construc­tion des CCI, voir cette page du site de la ville de Grenoble).

 

 

 

Le contenu

 

 

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Carte des sec­teurs des CCI défi­nis par la com­mis­sion extra-muni­ci­pale. Source : Raphaël Marguet via Twitter

Les tra­vaux de la com­mis­sion qui ont été exa­mi­nés lors du conseil muni­ci­pal prennent la forme d’une charte annexée à la déli­bé­ra­tion. Cette charte pré­voit la créa­tion de sept CCI qui recouvrent des « bas­sins de vie », qui ne cor­res­pondent donc pas tout à fait aux six « sec­teurs » qui découpent Grenoble.

 

Chaque CCI serait com­posé de 40 membres : 20 tirés au sort et 20 volon­taires (s’il y a plus de 20 volon­taires, un tirage au sort sera effec­tué parmi les volon­taires). Pourrait être membre d’un CCI toute per­sonne phy­sique de plus de 16 ans habi­tant Grenoble ou y exer­çant une acti­vité professionnelle.

 

A noter que le pro­jet ini­tial pré­voyait de per­mettre à toute per­sonne exer­çant une « acti­vité » quel­conque à Grenoble de faire par­tie d’un conseil. C’est un amen­de­ment du groupe UMP-UDI et société civile qui a ajouté le qua­li­fi­ca­tif « pro­fes­sion­nelle », de crainte que cette ouver­ture trop large n’ouvre la porte à des per­sonnes n’ayant qu’un rap­port loin­tain avec Grenoble. Cela ferme de facto les conseils à cer­taines caté­go­ries de popu­la­tion, par exemple des jeunes sco­la­ri­sés à Grenoble mais n’y habi­tant pas (lycéens, étu­diants). L’amendement a néan­moins été adopté par le conseil muni­ci­pal, sous réserve d’une modi­fi­ca­tion future.

 

Les per­sonnes qui y siè­ge­raient le feraient en leur nom propre, et non en tant que repré­sen­tants de per­sonnes morales. C’est le com­pro­mis qui a été trouvé entre, d’une part, une pré­sence offi­cia­li­sée d’associations ou de par­tis poli­tiques, qui aurait ris­qué, selon cer­tains, de dis­sua­der des citoyens habi­tuel­le­ment détour­nés de la poli­tique, et, d’autre part, des CCI entiè­re­ment dépo­li­ti­sés, c’est-à-dire dont l’accès serait inter­dit à toute per­sonne adhé­rente d’une asso­cia­tion ou d’un parti poli­tique, solu­tion radi­cale dif­fi­ci­le­ment appli­cable et très pro­ba­ble­ment discriminatoire.

 

Les CCI sont conçus comme des « arti­sans de la démo­cra­tie ». A ce titre, ils peuvent par­ti­ci­per à l’élaboration de pro­jets ini­tiés par la Ville, ou pro­po­ser eux-mêmes des pro­jets. Ils peuvent inter­pel­ler la Ville sur des sujets. Enfin, ils mobi­lisent les usa­gers de la ville pour leur per­mettre de s’exprimer. Pour cela, ils sont libres de choi­sir les thé­ma­tiques qu’ils abordent, et orga­nisent la par­ti­ci­pa­tion du plus grand nombre de per­sonnes inté­res­sées selon les moda­li­tés qu’ils jugent les mieux adaptées.

 

Une asso­cia­tion cha­peaute tous les CCI. Dotée de la per­son­na­lité juri­dique, elle est char­gée de la ges­tion quo­ti­dienne de ces orga­nismes, reçoit les fonds alloués par la com­mune, les répar­tit entre les CCI, et rend compte de sa ges­tion finan­cière auprès de la commune.

 

 

 

Les CCI, ovnis juridiques par leur forme

 

 

 

Sur le plan juri­dique, aucun CCI ne serait doté de la per­son­na­lité morale. Seule l’association cha­peau­tant le tout en dis­po­se­rait. Les CCI s’apparentent donc à ces « col­lec­tifs » qui ras­semblent des per­sonnes ayant des inté­rêts com­muns mais qui ne sou­haitent pas pour autant doter cette matière com­mune d’une coquille qui les enser­re­rait dans un cadre juri­dique, aussi minime soit-il (la per­son­na­lité morale implique une ges­tion admi­nis­tra­tive, la tenue de comptes, et l’organisme ne peut agir que pour réa­li­ser les buts qui lui sont assi­gnés au départ, en vertu du prin­cipe de spé­cia­lité). Les CCI sont donc à la fois en-dehors et dans le cadre juridique.

 

Ils sont éga­le­ment à che­val entre le droit et le pur fait dans la mesure où leur créa­tion ne repose pas sur un fon­de­ment juri­dique iden­ti­fié. Le fon­de­ment qui s’en rap­proche le plus est l’article L2143‑1 du Code géné­ral des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales, issu de la loi du 27 février 2002. Le cas de Grenoble pré­sente tou­te­fois l’originalité que la ville a sim­ple­ment ini­tié et accom­pa­gné un pro­ces­sus qui appar­tient plu­tôt aux citoyens, puisque la pro­cé­dure qui a mené à la créa­tion des CCI a lar­ge­ment asso­cié les usa­gers de la ville (groupes de tra­vail citoyens, assises citoyennes, com­mis­sion extra-muni­ci­pale). Dans cette mesure, on peut dire que la créa­tion des CCI par la com­mune s’apparente presque à une recon­nais­sance d’une ins­tance qui est créée par et pour les citoyens. Cette lec­ture doit encore être confir­mée par la conclu­sion ulté­rieure d’une conven­tion entre la com­mune et l’association de ges­tion des CCI, dont la com­po­si­tion reste à déterminer.

 

Bref, ces CCI s’apparentent à un objet juri­dique non iden­ti­fié. C’est une solu­tion plu­tôt ingé­nieuse car le cadre juri­dique actuel ne per­met guère la créa­tion par les com­munes d’instances qui don­ne­raient une parole forte aux usa­gers de la ville. Et même si cela avait été pos­sible, il n’aurait pas été sou­hai­table que la com­mune s’en empare, puisque cela entre­rait en contra­dic­tion avec l’idée d’indépendance de ces orga­nismes. Cela nous apprend que, pour asso­cier au maxi­mum les habi­tants, il faut faire preuve de créa­ti­vité et se glis­ser dans les inter­stices du droit, entre ce qui est per­mis et ce qui n’est pas inter­dit. Cette solu­tion pré­sente en outre l’avantage de la sou­plesse puisque le dis­po­si­tif pourra évo­luer dans le futur, en fonc­tion des besoins.

 

 

 

Le concept de « citoyenneté ouverte »

 

 

 

Ainsi conçus, les CCI tra­duisent une vision bien pré­cise de la démo­cra­tie, et plus par­ti­cu­liè­re­ment de la démo­cra­tie par­ti­ci­pa­tive. Celle-ci est fon­dée sur l’idée que, à côté des repré­sen­tants démo­cra­ti­que­ment élus, les citoyens doivent être asso­ciés direc­te­ment aux déci­sions qui les concernent, dans une optique de co-construc­tion et de dia­logue plu­tôt que dans une logique pure­ment des­cen­dante voire d’affrontement. Elle repose aussi sur l’idée que ni l’administration ni les repré­sen­tants poli­tiques n’ont le mono­pole des bonnes idées : celles – ci peuvent venir des per­sonnes qui uti­lisent la ville quo­ti­dien­ne­ment, dans une logique ascen­dante. Ainsi, on se trouve face à une concep­tion de la citoyen­neté qui repose sur l’usage de la ville et la volonté de contri­buer à son évo­lu­tion, quel que soit le sta­tut de son titu­laire et son lien avec l’État, que ce titu­laire soit majeur ou non, fran­çais ou non. Bref, une concep­tion ouverte de la citoyenneté.

 

 

Assises citoyennes des 7 et 8 novembre 2014 pen­dant les­quelles ont notam­ment été dis­cu­tés les CCI – Maison de la culture de Grenoble

La logique pour­sui­vie à Grenoble tra­duit au niveau local un mou­ve­ment plus ample de dé-cor­ré­la­tion entre la citoyen­neté et la natio­na­lité (voir sur ce point A.-S. Michon-Traversac, La citoyen­neté en droit public fran­çais, LGDJ, 2009, qui prend pour exemple la citoyen­neté de l’Union euro­péenne et en Nouvelle-Calédonie). Si, selon l’article 3 de la Constitution, sont élec­teurs les « natio­naux fran­çais majeurs », cette dis­po­si­tion ne concerne que les élec­tions des représentants.

 

Pour ce qui est de la par­ti­ci­pa­tion à la déci­sion locale, il faut se repor­ter à l’article 72 du texte consti­tu­tion­nel qui dis­pose que les col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales s’administrent « par des conseils élus » et « dans les condi­tions pré­vues par la loi ».

 

Rien n’empêche donc que la loi fixe des condi­tions plus « ouvertes » d’exercice du pou­voir au niveau local : il s’agit d’un choix poli­tique. La concep­tion de la citoyen­neté n’est donc pas figée. Néanmoins, si l’on s’en tient à la défi­ni­tion stricte de la citoyen­neté, qui est la déten­tion des droits de vote et d’éligibilité dans le cadre d’une com­mu­nauté poli­tique (A.-S. Michon-Traversac, pré­ci­tée), le fait de faire par­tie de ces CCI ne revient pas à deve­nir « citoyen », puisque le pou­voir des CCI ne peut être que limité.

 

 

 

Un obstacle qui se dessine : le pouvoir de décision des CCI

 

 

 

Si la concep­tion de la citoyen­neté est sus­cep­tible d’évolutions, son exer­cice au niveau local est d’ores-et-déjà très enca­dré par la loi. Ainsi, l’article 72 pré­cité, qui laisse à pen­ser qu’une vision souple de l’exercice du pou­voir au niveau local est pos­sible, est en même temps le fon­de­ment juri­dique de lois qui sont venues poser une vision très res­tric­tive de cet exer­cice. Malheureusement, toutes les ini­tia­tives de col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales qui tendent à don­ner du pou­voir à leurs habi­tants au-delà de ce que per­met la loi sont auto­ma­ti­que­ment cen­su­rées par le juge (l’arrêt sou­vent cité en réfé­rence pour le droit public est Conseil d’État, 7 avril 1905, Commune d’Aigre. Pour des exemples plus récents, voir Cour admi­nis­tra­tive d’appel de Paris, 7 octobre 2003, n°02PA03779, Commune de Stains, ou encore Cour admi­nis­tra­tive d’appel de Lyon, 24 avril 2012, n°12LY00203, Préfet de la région Rhône-Alpes).

 

Il en découle une réelle inter­ro­ga­tion sur le pou­voir de déci­sion dont peuvent être dotés les CCI. En effet, la loi ne pré­voit aucun orga­nisme qui peut exer­cer le pou­voir avec les com­munes. La com­mune ne peut, en aucun cas, s’obliger à suivre leurs avis. Si elle les suit, cela ne peut être fondé que sur des motifs poli­tiques. Formellement, les déci­sions qui concernent la com­mune sont, bien sûr, tou­jours prises par le conseil muni­ci­pal ou par le maire. Cela explique aussi pour­quoi les CCI sont recon­nus à tra­vers une « Charte », texte qui n’a pas de valeur juri­dique. Le pou­voir dont dis­po­se­ront les CCI dépen­dra donc – cela ne peut juri­di­que­ment en être autre­ment – de la bonne volonté de l’équipe municipale.

 

C’est là toute la spé­ci­fi­cité des CCI : ils reposent sur un équi­libre très fra­gile. D’une part, les habi­tants pré­tendent ne por­ter un inté­rêt aux CCI que si ceux-ci ont un réel pou­voir (selon l’un des citoyens qui pré­sen­taient le pro­jet en conseil muni­ci­pal, le pou­voir déci­sion­naire des CCI est « le garant de leur suc­cès ») ; de l’autre, leur pou­voir dépen­dra de ce que la majo­rité muni­ci­pale, qui ne peut aller au-delà de ce que per­met la loi mal­gré sa volonté ini­tiale, vou­dra bien leur accor­der. Cet équi­libre-là se concré­ti­sera avec la pra­tique, et au cas par cas. C’est aussi cette pra­tique qui condi­tion­nera l’adhésion ou le dés­in­té­rêt des usa­gers de la ville pour ce dispositif.

 

Selon Pascal Clouaire, adjoint à la démo­cra­tie locale, le pou­voir accordé aux CCI se décline en trois possibilités :
• soit un CCI sou­haite tra­vailler sur un pro­jet qui sup­pose que le conseil muni­ci­pal adopte au final une déli­bé­ra­tion ; auquel cas, la com­mune s’engage à inté­grer le CCI concerné au pro­ces­sus décisionnel,
• soit un CCI tra­vaille sur un pro­jet qui n’implique pas de déli­bé­ra­tion de la part du conseil muni­ci­pal, et alors son asso­cia­tion avec la com­mune sera à déter­mi­ner selon les situations,
• soit, en der­nier lieu, un CCI sou­haite inter­pel­ler le conseil muni­ci­pal, et alors l’équipe muni­ci­pale s’engage à lais­ser des repré­sen­tants dudit CCI s’exprimer devant les membres du conseil municipal.

 

Les deux pre­mières pos­si­bi­li­tés ren­voient à ce qui a été dit ci-des­sus : l’association des CCI au pro­ces­sus déci­sion­nel ne peut résul­ter d’un enga­ge­ment juri­dique de la ville, et dépen­dra de la pra­tique poli­tique adoptée.

 

A gauche, Pascal Clouaire, adjoint à la démocratie locale.         © Yann Mongaburu via Twitter.

A gauche, Pascal Clouaire, adjoint à la démo­cra­tie locale. © Yann Mongaburu via Twitter.

 

En ce qui concerne la troi­sième pos­si­bi­lité, le droit d’interpellation des CCI est valable sous cer­taines condi­tions. Rien ne s’oppose, en effet, à ce qu’un conseil muni­ci­pal entende des per­sonnes qui lui sont exté­rieures. C’est d’ailleurs ce qu’il s’est passé, ce lundi 23 mars 2015, lorsque le maire, Eric Piolle, a offi­ciel­le­ment sus­pendu la séance afin d’entendre deux citoyens membres de la com­mis­sion extra-muni­ci­pale pré­sen­ter le pro­jet de CCI.

 

Mais ces per­sonnes ne peuvent prendre part à la déli­bé­ra­tion en elle-même. De plus, elles ne peuvent béné­fi­cier de sièges per­ma­nents au conseil : leur pré­sence ne doit être qu’occasionnelle. En pra­tique, ces per­sonnes ont la parole en-dehors du conseil muni­ci­pal stricto sensu, donc avant lui ou lors d’une sus­pen­sion (Francis-Paul Bénoit, « Les réunions du conseil muni­ci­pal », Encyclopédie des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales, Chapitre 4 (folio n°282), Dalloz, décembre 2012). Ce sera a priori le cas à Grenoble.

 

 

 

Et maintenant ?

 

 

 

La com­mis­sion extra-muni­ci­pale, qui a plan­ché sur le pro­jet de CCI, a ter­miné le plus gros du tra­vail. Mais elle est cen­sée res­ter active « jusqu’au lan­ce­ment effec­tif des CCI », selon la déli­bé­ra­tion du 17 novembre 2014 qui a créé la com­mis­sion. Il reste, en effet, plu­sieurs points à clarifier.

 

Les CCI devront être effec­ti­ve­ment consti­tués. Cette étape est loin d’être simple puisque la com­mis­sion extra-muni­ci­pale laisse à la mai­rie la (lourde) tâche de trou­ver les outils qui per­met­tront d’organiser le tirage au sort des membres des CCI. Il s’agit, là, d’un véri­table défi tech­nique car il n’existe pas, en France de registre de « habi­tants » ni de registre des per­sonnes « exer­çant une acti­vité pro­fes­sion­nelle » dans les villes. Le résul­tat décou­lera néces­sai­re­ment d’une com­bi­nai­son de plu­sieurs listes, sous réserve des dis­po­si­tions de la loi n ° 78 – 17 du 6 jan­vier 1978 rela­tive à l’in­for­ma­tique, aux fichiers et aux liber­tés, qui pose le prin­cipe qu’un fichier de don­nées per­son­nelles ne peut être uti­lisé à des fins autres que celles pour les­quelles il est créé, sauf éven­tuel­le­ment auto­ri­sa­tion men­tion­née à l’article 25, 5° de cette loi.

 

Outre la com­po­si­tion des CCI, il fau­dra pro­cé­der à la créa­tion de l’association de ges­tion. Ses membres ne sont pas encore déter­mi­nés, mais il s’agira pro­ba­ble­ment de membres volon­taires de CCI (l’association est cen­sée n’avoir qu’un rôle de ges­tion et non de déci­sion). Ensuite, une conven­tion sera pas­sée entre l’association et la mai­rie, conven­tion qui défi­nira le rôle de l’association et les comptes qu’elle devra éven­tuel­le­ment rendre à la mairie.

 

Enfin, la créa­tion des CCI, escomp­tée pour la fin du prin­temps de cette année, devrait être accom­pa­gnée de la mise en place du droit d’interpellation pour les rési­dents gre­no­blois âgés de plus de seize ans avant la fin de l’année 2015, et de celle de bud­gets participatifs.

 

Le blog juri­dique ne man­quera pas de vous tenir informé(e)s de la suite des évènements !

 

Camille Morio
Doctorante et char­gée d’enseignement en droit public
Faculté de droit de Grenoble

 

 

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