BLOG JURIDIQUE – Alors que nous avons com­mé­moré il y a peu les atten­tats du 13 novembre, il s’a­vère que la légis­la­tion anti­ter­ro­riste a main­te­nant plus de trente ans. Pour quel résul­tat ? La ques­tion pré­sente aujourd’­hui d’in­nom­brables enjeux juri­diques et humains, ana­ly­sés par Stéphane Perreau, étu­diant en Master 1 de Droit public à l’Université Grenoble-Alpes. Ceux-ci feront par ailleurs l’ob­jet d’une confé­rence citoyenne réunis­sant la faculté de droit, l’ins­ti­tut des droits de l’homme et l’as­so­cia­tion Etujuris, mardi 22 novembre 2016 à 18 h 30 à l’of­fice du tou­risme de Grenoble.

Le thème de la sécu­rité, tel qu’il est abordé aujourd’hui, ne cesse de prendre une ampleur consi­dé­rable. Et c’est avec véhé­mence que s’exprimait le Premier ministre devant l’assemblée natio­nale le 13 avril 2015, pro­non­çant les mots sui­vants : « La sécu­rité est la pre­mière des liber­tés ».

Or à ce titre, les deux paraissent anti­no­miques, nous lais­sant le choix désor­mais entre la sécu­rité ou la pro­tec­tion de nos liber­tés. L’état d’urgence étant de mise, nombre d’entre elles semblent sus­pen­dues, et ce en rai­son d’événements excep­tion­nels, qui mal­heu­reu­se­ment le paraissent de moins en moins.

De nom­breuses mesures ont été prises dans le cadre de la lutte contre le ter­ro­risme, et ce depuis 30 ans, ayant de fortes consé­quences sur notre société et nos droits. La mul­ti­pli­ca­tion des mesures inter­roge sur la faculté à les garan­tir, et l’état d’urgence décrété il y a main­te­nant un peu plus d’un an n’apporte aucune réponse. Les pou­voirs de police admi­nis­tra­tive semblent prendre le pas sur ceux de police judi­ciaire, ques­tion­nant allè­gre­ment la garan­tie de nos droits.

Quelles mesures depuis ces trente der­nières années ?

La crois­sance légis­la­tive des mesures anti-terroristes

La vague d’actions ter­ro­ristes qui a per­cuté la France dans les années 70 et 80 a poussé l’État à prendre les dis­po­si­tions qui s’imposaient afin de pou­voir répondre fer­me­ment à ce type d’actes. Ainsi, le 9 sep­tembre 1986 est pro­mul­guée la loi rela­tive à la lutte contre le ter­ro­risme et aux atteintes à la sûreté de l’État.

Cette der­nière ini­tie un pro­ces­sus essen­tiel dans la lutte anti-ter­ro­riste. Non seule­ment elle défi­nit la notion de ter­ro­risme mais en plus elle tire des consé­quences pro­cé­du­rales telles que l’extension de la durée de la garde à vue, l’alourdissement des peines, l’incrimination de l’apologie de ter­ro­risme, ou encore l’indemnisation des vic­times de terrorisme.

Apparaît alors clai­re­ment la mise en place de pro­cé­dures déro­ga­toires au droit com­mun qui n’auront de cesse de croître avec l’accumulation de textes en faveur de la lutte contre le terrorisme.

Pour exemple, la loi du 18 février 1995 allon­geant la pres­crip­tion des crimes et délits ter­ro­ristes, la loi du 23 jan­vier 2006 rela­tive à la lutte contre le ter­ro­risme et por­tant dis­po­si­tions diverses rela­tives à la sécu­rité et aux contrôles fron­ta­liers auto­ri­sant une garde à vue de six jours en cas de risques d’attentats, ou encore la loi du 14 avril 2011 rela­tive à la garde à vue qui peut repous­ser l’accès à un avo­cat pour une durée de 72 heures et pro­lon­ger la garde à vue par le juge des liber­tés et de la déten­tion (ou le juge d’instruction) jusqu’à 96 heures voir même jusqu’à 144 heures.

La loi du 13 novembre 2014, ren­for­çant les dis­po­si­tions rela­tives à la lutte contre le ter­ro­risme, est venue, comme il est cou­tume dans la légis­la­tion anti-ter­ro­riste, étendre la caté­go­rie des infrac­tions terroristes.

Ainsi l’article 421 – 1 du code pénal a vu la liste des actes de ter­ro­risme s’allonger. Toutefois, cette liste reste assez hété­ro­clite, créant une rela­tive inco­hé­rence et incom­pré­hen­sion dans la qua­li­fi­ca­tion d’acte ter­ro­riste. Ainsi, la loi est venue créer une nou­velle incri­mi­na­tion : celle d’entreprise indi­vi­duelle ter­ro­riste, confir­mant de sur­croît une répres­sion de com­por­te­ments de plus en plus éloi­gnés dans le temps d’un éven­tuel pas­sage à l’acte. Force est de consta­ter que les dis­po­si­tions légis­la­tives qui, jusqu’à pré­sent, s’efforçaient à main­te­nir une auto­rité judi­ciaire forte sont aujourd’hui dans un tout autre registre, celui de l’accroissement des pou­voirs de police administrative.

La sub­sti­tu­tion récente de la lutte contre le ter­ro­risme par la police administrative ?

Il existe une dicho­to­mie en droit consis­tant à mettre, d’une part, la police judi­ciaire et, de l’autre, la police admi­nis­tra­tive. Pour faire bref, leur oppo­si­tion se carac­té­rise dans la fina­lité de l’opération de police. La police judi­ciaire constate les infrac­tions pénales et sera plus orien­tée vers la recherche des auteurs et des preuves, quand la police admi­nis­tra­tive est plu­tôt tour­née vers une mis­sion de sur­veillance afin de pré­ve­nir et faire ces­ser les troubles à l’ordre public.

Toutefois, les mesures anti-ter­ro­ristes viennent rompre d’une cer­taine manière cette dis­tinc­tion, les pou­voirs de police admi­nis­tra­tive gri­gno­tant tou­jours plus ceux de la police judi­ciaire. Cela est notam­ment fla­grant avec la loi du 25 juillet 2015 rela­tive au ren­sei­gne­ment. Le juge judi­ciaire s’est vu, par exemple, évincé du contrôle de la régu­la­rité des recueils de ren­sei­gne­ments, évic­tion jus­ti­fiée par la nature admi­nis­tra­tive du renseignement.

Bien que le juge judi­ciaire soit gar­dien des liber­tés, la com­pé­tence judi­ciaire n’est pas ici requise car le droit au res­pect de la vie pri­vée est décon­necté de la liberté indi­vi­duelle depuis une déci­sion du Conseil consti­tu­tion­nel du 23 juillet 1999. A cela s’ajoute l’alignement des tech­niques d’investigation de la police admi­nis­tra­tive sur celles de la police judi­ciaire. Or, les sur­veillances ciblées, effec­tuées par la police admi­nis­tra­tive, impliquent néces­sai­re­ment des élé­ments qui portent à croire que telle per­sonne sur­veillée est dan­ge­reuse, et de soup­çon­ner la com­mis­sion d’infractions qui jus­ti­fie­raient donc d’une enquête pénale.

Toutefois, le ren­for­ce­ment des pré­ro­ga­tives de l’administration, concer­nant les mesures anti-ter­ro­ristes, est plus vieux que cela. Avant même les vagues d’attentats, le légis­la­teur pre­nait la déci­sion de ren­for­cer les dis­po­si­tions rela­tives à la lutte contre le ter­ro­risme avec la loi du 13 novembre 2014.

Bien que cela soit jus­ti­fié par des actes de « loup soli­taire » tel que Mohammed Merah en 2012, les dis­po­si­tions prisent dans cette loi viennent faire régres­ser le rôle de l’autorité judi­ciaire au pro­fit de l’administration. Ainsi, ce texte a pu être vive­ment cri­ti­qué. La mesure phare de ce der­nier réside dans l’interdiction de sor­tie du ter­ri­toire fran­çais lors­qu’il existe des rai­sons sérieuses de pen­ser qu’un indi­vidu pro­jette d’effectuer « des dépla­ce­ments à l’é­tran­ger ayant pour objet la par­ti­ci­pa­tion à des acti­vi­tés ter­ro­ristes ». Le simple recours pos­sible devant un juge admi­nis­tra­tif désigne regret­ta­ble­ment la non-inter­ven­tion de l’autorité judi­ciaire pour­tant pro­tec­trice des liber­tés individuelles.

Quelles consé­quences sur nos droits ?

La consé­cra­tion de l’état d’urgence comme état d’exception ?

Les dif­fé­rentes mesures mises en place afin de lut­ter contre le ter­ro­risme nous poussent à nous ques­tion­ner sur l’atteinte aux dif­fé­rentes garan­ties pro­té­geant nos droits. L’état d’urgence a une nou­velle fois été pro­rogé après les atten­tats de Nice du 14 juillet 2016. Or, alors que le gou­ver­ne­ment se diri­geait vers une volonté de sor­tie de l’état d’urgence, les tra­giques évé­ne­ments ont poussé l’exécutif et les par­le­men­taires à prendre impé­ra­ti­ve­ment les mesures néces­saires afin de res­ter dans cet état d’urgence.

Concrètement, ce dis­po­si­tif devait ces­ser le 25 juillet, et c’est alors qu’une course contre la montre a été lan­cée. Ainsi, le pro­jet de loi a été éla­boré par le gou­ver­ne­ment dans la jour­née du 15 juillet pour être sou­mis au Conseil d’État le 16. Ce der­nier a donné son avis le 18, et le 19 juillet, le pro­jet a été adopté en conseil des ministres. Quant aux débats devant l’Assemblée natio­nale et le Sénat, ils furent brefs, un jour cha­cun, res­pec­ti­ve­ment le 19 et 20 juillet.

Les quelques désac­cords qui devaient appa­raître furent alors vite écar­tés avec la com­mis­sion mixte pari­taire du 21 juillet. Enfin, le texte fut publié au Journal offi­ciel le 22 pour entrer en vigueur le 23. Mission réus­sie. Dès lors, la ques­tion qui se pose concerne le res­pect des droits. La rapi­dité avec laquelle cette pro­ro­ga­tion fut pris – sous le coup de l’émotion il faut l’avouer –, en à peine dix jours, a‑t-elle per­mis d’apprécier concrè­te­ment la valeur et le sens des dif­fé­rentes mesures adop­tées avec cette loi ?

L’état d’urgence est un dis­po­si­tif excep­tion­nel et n’a pas voca­tion à durer. Pourtant, les pro­ro­ga­tions se suc­cèdent alors même que le dis­po­si­tif semble avoir perdu de son uti­lité dans la lutte anti-ter­ro­riste. L’état d’urgence devait donc revê­tir un nou­vel inté­rêt. Ce fut donc le but de la loi « pro­ro­geant l’application de la loi n° 55 – 385 du 3 avril 1955 rela­tive à l’état d’urgence et por­tant mesures de ren­for­ce­ment de la lutte anti­ter­ro­riste ».

Ainsi s’ajoutait aux pou­voir spé­ciaux dans l’état d’urgence, déjà exis­tants, de nou­velles com­pé­tences : le réta­blis­se­ment d’une pos­sible sai­sie des don­nées infor­ma­tiques, tout en res­pec­tant cer­taines garan­ties, la pos­si­bi­lité d’un « droit de suite », mais éga­le­ment la faculté de gar­der une per­sonne sur les lieux de la per­qui­si­tion pen­dant son dérou­le­ment. Sont aussi ajou­tées des pré­ro­ga­tives au pré­fet, en lieu et place du pro­cu­reur de la République, s’agissant des contrôles d’identités, des fouilles de véhi­cules et bagages.

Vers une ten­ta­tive fur­tive de la garan­tie des droits ?

Une volonté de garan­tie des droits semble émer­ger à l’image de la déci­sion du Conseil consti­tu­tion­nel du 23 sep­tembre 2016, lors de laquelle il recon­naît que les per­qui­si­tions admi­nis­tra­tives pra­ti­quées entre le 14 novembre et le 20 novembre 2015 étaient fon­dées sur des dis­po­si­tions inconstitutionnelles.

Toutefois il se borne à invo­quer l’ordre public afin de décla­rer que les mesures pénales prises sur le fon­de­ment de dis­po­si­tion décla­rées incons­ti­tu­tion­nelles ne peuvent être contes­tées sur le fon­de­ment de cette inconstitutionnalité.

Les asso­cia­tions telles que la Ligue des droits de l’Homme font tout pour admettre une réelle pro­tec­tion de nos liber­tés. C’est ainsi que cette der­nière a sai­sie, au moyen d’une QPC le 19 février 2016, le Conseil consti­tu­tion­nel, per­met­tant par consé­quent la cen­sure d’une dis­po­si­tion de la loi du 20 novembre 2015 pro­ro­geant l’état d’urgence qui per­met­tait de copier des don­nées acces­sibles lors de per­qui­si­tion, sans garan­ties légales.

Cela a été vite cor­rigé par le légis­la­teur, qui est venu remé­dier aux insuf­fi­sances consti­tu­tion­nelles rele­vées dans la loi de juillet pro­ro­geant l’état d’urgence. Chacun se fera donc sa propre opi­nion concer­nant la ten­dance à suivre, à savoir moins de liber­tés pour plus de sécu­rité, ou l’inverse.

Stéphane Perreau

Étudiant Master 1 de Droit public, Faculté de droit, Université Grenoble-Alpes

Conférence citoyenne : 30 ans de lutte anti-ter­ro­riste, quel bilan ?

De 18 h 30 à 21 heures, à l’am­phi­théâtre de la Maison de tourisme
14 rue de la République, à Grenoble